Presidenzialismo?
di Giancarla Codrignani
«La riforma costituzionale del governo dell’Italia: una questione aperta» con relazioni di Giancarla Codrignani e Carlo Fusaro all’Associazione degli ex-parlamentari della repubblica (Roma, Palazzo Marino, sala delle Colonne, 10 luglio 2013)
PARLAMENTARISMO O PRESIDENZIALISMO
relazione di Giancarla Codrignani
L’impatto con le trasformazioni del terzo millennio si ripercuote sulle istituzioni in forme diverse, ma sostanzialmente comuni nell’intera Europa. Sono recenti le sedici pagine del documento inviato ai governi europei dalla J. P. Morgan, la seconda società finanziaria statunitense, per suggerire correzioni alle Costituzioni nazionali che, «adottate in seguito alla caduta del fascismo», presenterebbero caratteristiche «inadatte a favorire la maggiore integrazione dell’area europea». Infatti, secondo la J. P. Morgan, a causa della «forte influenza delle idee socialiste» nei sistemi politici della «periferia meridionale» europea si riscontrano «esecutivi deboli nei confronti dei parlamenti, governi centrali deboli nei confronti delle regioni, tutele costituzionali dei diritti dei lavoratori (come non pensare alla difesa dei valori costituzionali italiani da parte dalla Corte costituzionale nella sentenza di illegittimità dell’articolo 19 dello Statuto dei lavoratori in materia di diritti sindacali del 3 luglio 2013), tecniche di costruzione del consenso fondate sul clientelismo e la licenza di protestare se sono proposte modifiche sgradite dello status quo». Si tratta di un’intromissione grave da parte di uno dei cosiddetti “poteri forti”, responsabili (la J. P. Morgan è stata accusata dal governo federale di frode sui titoli legati ai mutui) anche della deregulation che ha prodotto, con la crisi, l’allargamento abnorme della forbice che, sia tra i Paesi sia tra gli individui, divide sempre più i ricchi dai poveri.
Può accadere dunque che distorsioni di mercato non facilmente controllabili forzino i governi europei all’adeguamento al modello di (incerto) sviluppo che ha prodotto, contrariamente alle previsioni avanzate, finanziarizzazione, derivati, spread e default, e li ricattino fino a metterne in discussione la sovranità democratica. Non è stata casuale, in questo contesto, la modifica da parte dell’Italia dell’articolo 81 della Costituzione (e 97, 117, 119) con cui è stato introdotto nella Costituzione italiana, come in altri Stati dell’Unione, il vincolo del pareggio di bilancio.
Questa situazione sottrae il costituzionalismo comparato al puro giudizio di competenza. Infatti, parlamentarismo e presidenzialismo trovano diverse, legittime applicazioni nei diversi Paesi democratici e non danno luogo a contrapposizioni gravi sul terreno accademico. Neppure giova richiamare come tappa di un processo obbligato, i fallimenti delle Commissioni bicamerali (Bozzi, 1983; Iotti De Mita, 1993; D’Alema Berlusconi, 1997) che già trent’anni fa si proponevano di dare al Paese la governabilità necessaria a evitare il ricorrente ricorso alle elezioni anticipate. I dissidi che diedero origine al fallimento di quelle proposte dimostrano ampiamente che il problema non trova soluzione nelle modifiche dell’impianto costituzionale e ancor meno mediante la forzatura dell’articolo138, che è strumento garantista e non dovrebbe mai avere funzione di grimaldello. Altrimenti diverrebbe manifesta la tendenza autoritaria e decisionista del governo proponente, dato che, a giudizio del maggior numero degli esperti, il 138 non può consentire deroghe per revisioni costituzionali profonde. E neppure blitz invasivi in titoli non previsti dagli accordi, come è stato tentato con la sortita sul titolo IV per intervenire sulla magistratura.
Gli stessi recenti decreti del governo, sia di nomina del gruppo di 35 saggi, sia del comitato dei 40 parlamentari che a tappe forzate dovrà presentare un testo di riforma da sottoporre all’approvazione – forse abbreviata (un mese al posto di tre) – delle Camere, non lasciano indifferenti. Infatti, allo stato, appaiono inesistenti presupposti di eccezionalità per interventi radicali destinati a snaturare la Costituzione italiana nei fondamenti voluti da costituenti intenzionati fin dal 1947 ad evitare che il parlamentarismo degenerasse in assemblearismo. Davvero manca un Giuseppe Dossetti che, come la “sentinella nella notte” del 1994, richiami l’attenzione del Paese su un’operazione che a termini di corretto parlamentarismo (ci si permetta, tuttora vigente) carica sui cittadini pesi che i cittadini ignorano di assumersi: infatti i decreti del governo bypassano l’iniziativa dei rappresentanti eletti a cui viene imposto un compito politico di provenienza non parlamentare.
Non si intende mettere in questione la legittimità di questo governo, ma di un riformismo costituzionale che invade la sfera decisionale che appartiene ai rappresentanti degli elettori, non ai governi, come avvenne per le vecchie bicamerali: la Costituzione della nostra Repubblica è ancora la legge fondamentale da conoscere e rispettare.
Appare, al contrario, indubbia l’urgenza di provvedere prioritariamente alla riforma del sistema elettorale, anche in vista di un non irrilevante prossimo intervento della Consulta circa il cosiddetto “porcellum”: un giudizio che dovrebbe interessare il governo per prevenirne le conseguenze anche strumentali. La legge elettorale – che non è (e non deve essere) norma costituzionale – è una legge ordinaria e la sua riforma sicuramente garantisce una più rapida soluzione dei principali problemi che ci assillano: la soglia di sbarramento e la correzione dell’eccessivo premio di maggioranza comportano infatti l’immediato riequilibrio della maggioranza e quindi della governabilità.
Quello che non può essere messo in discussione è il parlamentarsimo. Che, anzi, va rafforzato proprio in presenza di una caduta grave – è sotto gli occhi di tutti – della fiducia popolare nei confronti dei partiti e delle istituzioni che, alimentata dalla crescita scandalosa della corruzione nell’ultimo ventennio, ha subìto i colpi di una campagna indirizzata esclusivamente contro la “casta”, specificamente intesa come l’istituzione parlamentare (in Brasile il popolo ha saputo contestare in primo luogo gli investimenti pubblici nei campionati mondiali di football e gli stipendi dei calciatori). Si sono così aggravati nel nostro Paese fenomeni preoccupanti di populismo, di manipolazione del consenso e di personalizzazione acritica della politica che purtroppo sono striscianti anche in altri Paesi e dovrebbero richiamare a rafforzare i valori democratici.
La democrazia rappresentativa, infatti, per sua natura, ha bisogno del popolo: ogni parlamentare, ricordava Arturo Carlo Iemolo, «dev’essere guidato, sorretto, confortato dalla coscienza del suo popolo». E ogni popolo ha la sua storia che giustifica perfino le monarchie simboliche e prive di potere dell’Inghilterra, della Spagna, dell’Olanda e di altri paesi dell’UE, ma anche le recenti revisioni in senso parlamentare in Finlandia e in Portogallo. Non esiste infatti una modellistica astratta a cui uniformarsi e tanto meno deve poter esistere una democrazia senza popolo: sono l’evoluzione storica della cultura istituzionale di ciascun Paese e il rispetto della lealtà verso l’elettorato (in altri Paesi certo meglio onorato che da noi) che costituiscono la base di intervento della manutenzione istituzionale, come appare dal ben diverso caso dell’abolizione o riduzione delle province artificiosamente cresciute nel tempo. Nemmeno la Costituzione dell’Unione Europea potrebbe essere astratta: la difficoltà di pervenire a effettiva unità politica deriva dalla resistenza a comporre, a partire dal riconoscimento comune dei diritti universali – fortunatamente messi in cassaforte nella Carta dei diritti fondamentali di Nizza (in cui ricordiamo che molto è confluito dai princìpi della Costituzione italiana) – un testo univoco che dia forza alla sovranità comune nel concerto autonomo degli Stati.
A prescindere dunque da non urgenti operazioni di manutenzione istituzionale per quanto attiene, per esempio, alla funzione delle Camere o al numero dei parlamentari o alla sfiducia costruttiva, non è pensabile un cambiamento di paradigma dell’impianto “parlamentare” della Costituzione, che in Italia è principio fondante da non scardinare. Proprio per evitare scivolamenti incauti verso derive potenzialmente oligarchiche o monocratiche che la crisi globale può enfatizzare e che le nuove tecnologie della comunicazione possono facilitare, occorre tornare a una comunicazione ricca con i cittadini consentendo il recupero della fiducia che, appunto, viene dal parlamentarismo che dà coscienza e non dall’autoritarismo che passivizza nella rassegnazione. Le definizione apparentemente retorica della «sovranità del popolo» acquista valore solo nella rappresentanza: il Parlamento eletto con legge non solo formalmente democratica rappresenta – e così deve continuare a essere e a essere percepito – la centralità degli interessi di cui ciascuno è portatore e di quelli comunitari di cui ciascuno si fa carico quando elegge i propri rappresentanti; dei quali in questi anni non ha potuto assumere la responsabilità, perché gli è attualmente usurpata dalla legge elettorale non a caso denominata dal suo ideatore come bestialità. I governi acquistano autorevolezza per il loro rapporto con il Parlamento e non perché autorizzati all’autoritarismo e alla compressione dell’opposizione. Né si dica che lo stato di necessità che ha condotto il presidente della repubblica Napolitano alla seconda nomina pro tempore autorizza a formalizzare una contingenza che diventerebbe conflitttuale con i princìpi della prima parte della Costituzione alla luce dei quali vanno sempre interpretate tutte le applicazioni normative.
Non è pertanto l’adozione di sistemi francesi, tedeschi, westminsteriani che salva il rapporto con le istituzioni di cittadini che non vogliano essere né sudditi né, come ha detto papa Francesco per l’emergenza di rifugiati e immigrati, complici dell’indifferenza. I conti si fanno non con adozioni esterofile di storie altrui, ma con la qualità della propria democrazia, che deve trovare vie collegiali senza implicare derive plebiscitarie complementari all’autoritarismo. Essenziale, a tale fine, sottrarre i partiti all’attuale disfacimento morale e organizzativo e ridare senso ad una rinnovata “forma-partito”, non sottovalutando la rilevanza costituzionale che viene data in questo campo all’iniziativa responsabile dei cittadini che «si associano in partiti» (articolo 49) e non, a rovescio, ne subiscono le prassi. I partiti storici sembrano in caduta libera per la necessità rimossa di rinnovamento; ma proprio il rinnovamento necessita specificamente di buona vita parlamentare e di accettazione degli stessi conflitti che oggi invece producono l’attuale troppo debole difesa delle istituzioni e dei diritti e i devastanti cedimenti nelle pur necessarie mediazioni di governo che in questi anni sono state negoziate fuori dal controllo dei cittadini. Ci si consenta di inserire nella visione critica lo sconcertante abbandono nella difesa sia della dignità dello status parlamentare (ed ex-parlamentare) sia del finanziamento pubblico della politica (che sarà così privatizzata solo in Italia) che si cita perché correlata con ipotesi trasformative apparentemente marginali nel dibattito sul presidenzialismo, ma non estranee alle trasformazioni “forti” della forma-governo: la privatizzazione delle istituzioni e la legittimazione delle lobbies. Nella prima repubblica almeno i partiti funzionavano senza ostacolare il parlamentarismo. Una concezione autoritaria del governo comporterebbe non un ritorno – la storia italiana è stata questa fin dal Risorgimento – agli antichi notabilati, ma la legittimazione di fatto delle lobbies economiche e politiche, delle personalizzazioni carismatiche da promuovere mediaticamente, di nuove clientele rispettose delle gerarchie di potere. Se la gente intenderà dare efficacia all’azione politica, i partiti – sempre che riprendano la competenza dei problemi, la trasparenza politica e gestionale, la pluralità conflittuale interna – troveranno la funzionalità necessaria a mantenere il paradigma aureo fondato su libertà, giustizia, lavoro. Con il presidenzialismo i partiti o prendono la leadership e comandano o, se perdono le elezioni, perdono di senso. Il popolo – termine usato prevalentemente in queste occasioni e ormai sostituito nel discorso comune dall’incolore termine “gente” – è presente solo nei rappresentanti che elegge e nel Parlamento parla al suo governo che lo ascolta sia quando propone sia quando si oppone. Solo la civiltà dei rapporti, infatti, può consentire la governabilità.
La crisi può certamente rendere più difficili le buone pratiche della democrazia, ma c’è bisogno, come direbbero gli antichi greci, di eunomia non di tirannide. Crizia poteva sostenere il principio della forza perché riteneva il popolo bue; ma, dice Aristotele, il potere sovrano sta meglio in mano alla democrazia perché i molti possono non essere buoni individualmente, ma insieme diventano superiori. Non sempre si dirà: ma l’autoritarismo che vuole essere, anche disinteressatamente, funzionale alla ragion pratica generalmente fallisce. Anche oggi in Turchia o in Egitto o alla Fiat. Più convenienti della coercizione l’ascolto, il dialogo, l’attraversamento del conflitto, il negoziato civile. In questo si realizza il rispetto a quella che Carlo Galli chiama la maestà del popolo.
