In questi mesi gran parte della popolazione europea sta subendo sulla propria pelle l’esperienza della povertà energetica, esperienza che non è affatto inedita per le popolazioni in altri continenti.
Quello che segue è un approfondimento (a puntate) tratto da Observatorio Petrolero Sur sul concetto di povertà energetica e sulla sua declinazione in tre paesi dell’America Latina.
Il saggio ripercorre la storia delle politiche neoliberiste, foriere di depauperamento energetico, in Argentina, Messico e Uruguay: politiche di privatizzazione e liberalizzazione simili a quelle applicate da queste parti.
Ripercorre, inoltre, la storia delle lotte di lavoratori e utenti per il diritto all’energia, che auspichiamo possa portare utili spunti di riflessione anche per chi oggi lotta in Italia contro il caro vita.
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Introduzione
In America Latina la mancanza di energia, le cattive condizioni di accesso, le difficoltà di pagamento delle bollette e la morosità endemica di milioni di persone sono alcuni degli elementi che evidenziano le conseguenze di un modello energetico che riproduce le disuguaglianze del sistema economico e sociale in cui viviamo. Di fronte a questa realtà, in tutto il continente sono nate diverse esperienze che esigono l’accesso all’energia come un diritto umano e si battono per la sua difesa.
L’obiettivo di questo dossier è contribuire a una visione latino-americana del problema dell’accesso all’energia.
A tal fine, ci proponiamo di ripercorrere alcune di queste esperienze che parlano di diverse forme di concepire il legame tra il territorio e i suoi bisogni energetici. In particolare, siamo interessati a storicizzare i processi politici legati a queste esperienze, che formano una mappa regionale in cui la domanda di diritto all’energia è stata latente nel corso del XX secolo, per poi crescere e proiettarsi negli ultimi due decenni. Allo stesso tempo riprendiamo i principali discorsi sul tema per contribuire al dibattito sulla povertà e sull’accesso all’energia.
Analizzeremo i diversi approcci ai problemi di accesso all’energia. Nella prima parte del rapporto esamineremo l’origine storica delle diverse caratterizzazioni della povertà energetica. Confronteremo questo sviluppo teorico con visioni critiche derivanti dalle stesse organizzazioni dei paesi centrali. Passeremo quindi in rassegna tre processi sociali legati alla domanda di accesso all’energia in Uruguay, Argentina e Messico. Questi casi riuniscono sindacati e movimenti di utenti e mettono in evidenza la perdita di diritti, la necessità di stabilire una tariffa sociale e la controversia sulla natura pubblica dell’energia. L’analisi dei casi ci permette di verificare che, lungi da un panorama statico e rassegnato, nella nostra regione si osservano diversi processi di contestazione per l’accesso all’energia.
Anche se offriamo un approccio che include solo le esperienze di tre paesi, sono esempi che ci permettono di illustrare i contorni di queste lotte e di pensare alla questione dell’accesso all’energia collocata in America Latina.
Affrontiamo il testo in questa forma perché ci rendiamo conto che i movimenti descritti hanno reso possibile discutere della necessità di migliorare l’accesso all’energia per ampie maggioranze sociali e di renderlo più sicuro ed equo.
In ultima analisi, riteniamo che l’esito di queste controversie determinerà il carattere del futuro modello energetico, che oggi si sta avviando verso una transizione.
Allo stesso modo comprendiamo che i processi sociali riferiti non sono separati da una lotta molto più ampia per migliorare le condizioni di vita dei settori più svantaggiati del nostro continente.
In breve, pensare a come migliorare le condizioni di accesso ai servizi essenziali implica considerare il modo di affrontare un modello sociale ed economico ingiusto, che in questo caso si concretizza in un sistema energetico inquinante e impoverente.
Energia e povertà in America Latina
Secondo i dati dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, nel mondo ci sono circa 2,8 miliardi di persone che coprono il loro fabbisogno energetico in modo precario bruciando biomassa (legno, diversi tipi di carbone, escrementi, ecc.). Di questi 2,8 miliardi, circa 1,2 miliardi, non hanno nessun tipo di accesso alle reti elettriche. Sebbene i dati più negativi in tal senso provengano da diverse zone dell’Africa e dell’Asia, l’America Latina non è esente da questi gravi problemi.
Nonostante l’America Latina e i suoi sistemi energetici siano particolarmente contemplati in iniziative come gli “Obiettivi di sviluppo sostenibile” delle Nazioni Unite, si stima che circa 21,8 milioni di persone non hanno accesso all’elettricità in questa regione (Castelao Caruana e Méndez, 2019). Sebbene nei distinti paesi le condizioni siano molto eterogenee, i dati suggeriscono che la disparità è più accentuata nelle aree rurali e nelle periferie urbane. Inoltre, anche se non si registrano indagini disaggregate a livello continentale, diversi indicatori nazionali rivelano che il divario di genere nell’accesso all’energia è un fenomeno ricorrente.
Sebbene questo tipo di difficoltà di accesso all’energia siano generalmente etichettati come povertà energetica, non esiste un consenso assoluto sul come definirla. Tuttavia, una parte considerevole della letteratura internazionale e regionale ritiene che le famiglie in condizioni di povertà energetica siano fondamentalmente caratterizzate da uno dei seguenti elementi:
a) coloro che non hanno la possibilità di accedere a servizi energetici moderni per motivi tecnici,
b) coloro che spendono una quota significativa del loro reddito per i servizi energetici (in genere più del 10%),
c) coloro che accedono a livelli di consumo inferiori alla soglia che garantirebbe loro uno standard minimo di comfort energetico.
Alla luce di questo problema strutturale ed endemico, e in linea con quanto sta accadendo nei paesi centrali, in America Latina buona parte dei documenti prodotti da organizzazioni come l’ONU, la Commissione economica per l’America Latina (CEPAL), l’Organizzazione latino-americana per l’energia (OLADE 2019) ed altre, ruotano attorno alla necessità di migliorare le politiche pubbliche. Tra la batteria di proposte spesso si ripete l’invito a rivedere i regimi di sussidi e di aiuto sociale per l’accesso all’energia, la regionalizzazione e la municipalizzazione dei progetti e, in misura crescente, la richiesta di un maggior numero di fonti rinnovabili non convenzionali (CEPAL, 2018).
Nonostante nel corso di questo articolo faremo riferimento a diverse definizioni che ci permettono di affrontare tecnicamente le situazioni di povertà energetica, è necessario sottolineare che le formulazioni strettamente quantitative spesso rendono difficile l’analisi di prospettive più ampie e sistemiche.
Un assunto di base da cui partiamo è che le difficoltà di alcune famiglie a dotarsi di risorse energetiche basiche non riflettono un problema esclusivamente tecnico e congiunturale: sono infatti il riflesso di disuguaglianze strutturali del modo di produzione capitalistico. In altre parole, stiamo assistendo a una distribuzione sociale dell’energia iniqua e combinata. In questo tipo di sviluppo, lo spreco di energia in attività speculative ed ecologicamente aggressive convive senza apparente incoerenza con le crescenti difficoltà delle grandi maggioranze a raggiungere standard di vita dignitosi, anche nei paesi ad alto reddito. Questa dinamica è ampiamente favorita dalla crescente privatizzazione e oligopolizzazione dei servizi energetici, che subordina le richieste popolari agli interessi del mercato, sia in Europa che in America Latina.
Mettere allora in discussione la povertà energetica implica la discussione sul modo in cui vengono riprodotti i modelli egemonici di accumulazione.
Il concetto di povertà energetica: nascita, interpretazioni e controversie
Il concetto di povertà energetica non è nuovo. Sebbene vi siano precedenti approcci al tema che risalgono all’inizio del XX secolo, le prime definizioni formali del termine sono apparse alla fine degli anni Settanta.
All’epoca e nel mondo accademico britannico, autori come Paul Richardson e Paul Lewis proposero approcci a questo concetto che si concentravano sull’accesso all’energia di sussistenza da parte dei gruppi familiari. In pratica questi ricercatori ritenevano che una famiglia in povertà energetica fosse quella che non aveva le risorse economiche sufficienti per pagare il combustibile necessario a riscaldare la propria casa affinché i suoi membri avessero un comfort termico minimo (García Ochoa, 2014).
Tuttavia, nonostante il loro valore descrittivo, queste proposte non erano accompagnate da suggerimenti metodologici che permettessero di quantificare la soglia oggettiva al di sotto della quale una famiglia si trovava in condizioni di povertà energetica. All’inizio degli anni ’90, alla luce di queste difficoltà, specialisti come Brenda Boardman hanno formulato altre proposte che cercavano di sistematizzare il significato di povertà energetica. Partendo dalla realtà britannica, Boardman ha proposto di considerare in questa situazione le famiglie che devono spendere più del 10% del loro reddito mensile totale per raggiungere livelli di riscaldamento accettabili. Questa prospettiva non solo ha tracciato una linea di demarcazione per valutare cosa si intendesse per povertà energetica, ma ha anche sollevato una serie di preoccupazioni sull’efficienza energetica delle famiglie. Da questo punto di vista, lo sforzo di migliorare le condizioni di isolamento e ventilazione degli ambienti delle case era anche un modo per ridurre la quantità di denaro destinato al condizionamento termico. (Durán, 2018).
Nonostante le innovazioni metodologiche di Boardman, alcuni studiosi hanno messo in dubbio i limiti che ne derivavano perché, secondo loro, il metodo proposto si concentrava su un elemento di valutazione soggettivo e difficilmente standardizzabile come il comfort termico. È stato inoltre sottolineato che questo approccio non tiene conto del fatto che in molti Paesi è estremamente difficile raccogliere dati sulla spesa energetica e metterla in relazione con il reddito familiare totale (García Ochoa, 2014).
D’altra parte, anche la visione della povertà basata su una soglia del 10% della spesa familiare è stata criticata per la sua mancanza di riflessione sul contesto familiare. Derivata dalle posizioni cosiddette “consensuali” (Castelao Caruana e Méndez, 2019), questa messa in discussione della visione di Boardman sottolinea che le famiglie di solito risolvono il loro fabbisogno energetico ricorrendo a combinazioni di fonti diverse, legate alle norme e alle pratiche socioculturali prevalenti, alle caratteristiche climatiche e geografiche, alle condizioni socioeconomiche e infrastrutturali, ecc. Nella maggior parte dei casi, la soglia minima di qualità e di costo che ogni famiglia considera tollerabile per soddisfare il proprio fabbisogno energetico non è definita in termini di una percentuale fissa universale: viene stimata sulla base di tutte queste altre variabili climatiche, geografiche e socio-culturali (Billi et al., 2018).
Alla luce di queste molteplici difficoltà, negli ultimi anni sono emerse proposte che, senza rinunciare a obiettivi quantitativi rigidi, cercano di utilizzare parametri che riflettono la complessità delle formulazioni precedenti. Uno di questi è l'”indice di povertà energetica”, che esprime la povertà energetica come la media tra i vari beni che, tenendo conto delle combinazioni disponibili di fonti e servizi energetici, sono scelti per rappresentare il fabbisogno energetico assoluto (Billi et al., 2018).
Nonostante questi tentativi di aggiungere densità esplicativa alle definizioni esistenti, in pratica risulta difficile trasferirle senza mediazioni dalle loro aree di gestazione nei paesi centrali (in questo caso principalmente la Gran Bretagna) ad altre regioni con realtà variegate come l’America Latina. I documenti di organizzazioni come il CEPAL ritengono che, per valutare la povertà energetica in America Latina, sia essenziale prendere in considerazione almeno quattro criteri metodologici (García Ochoa, 2014: 15).
In primo luogo, spicca la differenza tra il clima della Gran Bretagna e quello dell’America Latina. In Gran Bretagna il clima è relativamente omogeneo, mentre in America Latina è molto eterogeneo. Per questo motivo ogni paese – e persino regioni diverse all’interno dello stesso paese – deve definire soglie di fabbisogno energetico in base alle proprie singolarità climatiche stagionali.
Un secondo elemento di discrepanza evidenziato dalla CEPAL riguarda i limiti della valutazione della povertà energetica solo in termini di soddisfacimento dei bisogni di riscaldamento. Al contrario, il documento della CEPAL sottolinea che l’energia viene utilizzata per molteplici attività che condizionano la qualità della vita delle popolazioni: dalla cottura e refrigerazione dei cibi alle attività di intrattenimento. Un terzo aspetto problematico evidenziato dalla Commissione sottolinea che, in determinate occasioni e contesti, diversi livelli di consumo energetico sono vincolati a determinati status sociali. Di conseguenza si verificherebbe una dispersione nel calcolo delle soglie massime e minime di reddito familiare per soddisfare il fabbisogno energetico, ma anche difficoltà di comparazione tra diversi paesi e persino regioni all’interno dello stesso territorio nazionale.
Infine, riprendendo l’approccio alla povertà di Amartya Sen (1), la quarta proposta della CEPAL ritiene che se il fabbisogno energetico assoluto di una famiglia non è soddisfatto, ci troviamo in uno stato di deprivazione assoluta.
Tuttavia, questi bisogni non possono essere risolti in modo assoluto con misure esogene; è il modo in cui vengono soddisfatti i bisogni che cambia a seconda del quadro socioculturale, e questo è ciò che è relativo.
Diffusione del concetto di “povertà energetica”
Dopo quasi un decennio di dibattiti sul concetto di povertà energetica basata sulla soglia del 10% del reddito, alla fine del 1999 il governo britannico decise di creare un Gruppo Interministeriale sulla Povertà Energetica per intraprendere azioni concrete. Partendo da un censimento dei bisogni secondo il quale nel 1996 circa cinque milioni e mezzo di cittadini britannici si trovavano in condizioni di povertà energetica, il Gruppo ha elaborato la “Strategia britannica sulla povertà energetica”, lanciata pubblicamente nel febbraio 2001.
Il governo britannico ha dichiarato che, con questa iniziativa, intendeva ridurre il numero di persone in condizioni di povertà energetica dell’85% entro il 2010.
Tuttavia, a causa dell’aumento dei prezzi dei combustibili nei primi anni del millennio, ci sono state difficoltà nel realizzare la proposta.
Dopo i primi risultati positivi, questo aumento ha fatto deragliare il progetto.
Un esempio di questo fenomeno è dato dal fatto che nel Regno Unito le famiglie in condizioni di povertà energetica sono passate da circa 2 milioni nel 2004 a 5,5 milioni nel 2009.
Il governo britannico è stato quindi costretto a riformulare le sue scadenze originarie, riconsiderando l’obiettivo prima nel 2013 e poi nel 2016. Nonostante questi cambiamenti, e visto il fallimento del calendario proposto, nel 2014 sono state modificate definitivamente le scadenze e anche gli stessi obiettivi fissati nella “Strategia” originale. In particolare, da quel momento in poi, la quasi eliminazione della povertà non figurerà come obiettivo primario che sarà invece quello di raggiungere “l’efficienza energetica delle famiglie” entro il 2030 circa.
In termini di contraddizioni risultanti da quel progetto, colpisce l’elemento delle campagne riguardanti gli obiettivi originali della “Strategia”, campagne condotte da organizzazioni ambientaliste come gli Amici della Terra.
In particolare, l’obiezione degli Amici della Terra (che ha costretto il governo a riformulare l’iniziativa) si è concentrata su due fatti: il primo è che la bozza non proponeva l’eliminazione totale della povertà energetica domestica e il secondo fatto e che la stessa era eccessivamente concentrata su Inghilterra e Scozia, lasciando indietro Irlanda del Nord e Galles (Smith, 2017).
Piani come quello britannico sono stati progressivamente combinati con altri su scala continentale promossi dall’Unione Europea. Le prime menzioni formali del problema su scala istituzionale si possono vedere nella formulazione del Terzo Pacchetto Energetico (Third Energy Package), promosso dal Parlamento Europeo nel 2009. In questo documento, il comitato redazionale riconosceva l’esistenza di un crescente problema di povertà energetica nel continente, che richiedeva politiche di sostegno ai consumatori interessati per alleviare la loro situazione (Bouzarovski Petrova e Sarlamanov, 2012).
Da allora, sempre con uno sguardo sul consumo e senza mettere in discussione il trattamento mercantile dell’energia, l’UE ha promosso molteplici iniziative per valutare le difficoltà di accesso all’energia. Forse uno dei più ambiziosi è stato il lancio dell’Osservatorio Europeo sulla Povertà Energetica (EPOV nell’acronimo inglese). Secondo i testi ufficiali, l’obiettivo dell’Osservatorio sarebbe quello di raccogliere informazioni su larga scala riguardo la situazione energetica nei diversi Stati membri dell’UE per un periodo di 40 mesi. I dati raccolti verrebbero utilizzati per combattere il problema con strumenti migliori, incentrati a promuovere il lavoro in rete tra diverse istituzioni, sulla diffusione di informazioni tecniche e sul contributo alla formulazione di politiche su scala attraverso la pubblicazione di guide e materiali formativi (Osservatorio sulla povertà energetica dell’UE – EU Energy Poverty Observatory).
Senza dubbio, l’attuale punto più alto nella diffusione del concetto di povertà energetica all’interno delle agende multilaterali, ha a che fare con l’inclusione di questo concetto negli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile 2030 dell’ONU, pubblicati nel 2015. Il settimo di questi obiettivi si basa sul fatto che il 13% della popolazione mondiale non ha accesso a reti elettriche e che 3 miliardi di persone dipendono dalla biomassa e dai rifiuti animali per soddisfare il proprio fabbisogno energetico.
Sottolinea inoltre che questa situazione si verifica in un contesto in cui il 60% delle emissioni di gas serra deriva dal consumo di energia. Il rapporto delle Nazioni Unite rivela che, solo nel 2012, l’inquinamento atmosferico domestico dovuto alla combustione di fonti energetiche scadenti è stato responsabile di 4,3 milioni di morti.
Questa statistica offre anche un dato categorico sul pregiudizio di genere: 6 vittime su 10 sono state donne e ragazze.
In risposta a ciò, le Nazioni Unite propongono che entro il 2030 vi sia un accesso universale a servizi energetici affidabili, accessibili e moderni. Un modo per raggiungere questo obiettivo è aumentare i livelli di efficienza e incorporare le fonti rinnovabili su larga scala.
Per fare questo sarebbe necessaria un’ampia cooperazione internazionale, a cui bisognerebbe sommare una cooperazione tra i paesi centrali e quelli con minore accesso alle risorse economiche e tecnologiche (ONU, 2015).
(1. Continua)
Traduzione di Marina Zenobio per Ecor.Network.
Las luces son del pueblo. Energía, acceso y pobreza energética
Jonatan Nuñez, Felipe Gutiérrez Ríos
Observatorio Petrolero Sur, 2022 – 50 pp.
NOTE:
(1) Sen (2000) definisce la povertà da una prospettiva che si concentra sul soddisfacimento dei bisogni primari in senso ampio: non prende in considerazione solo il fatto di essere al di sotto di una certa soglia di redditi familiari. Da questa prospettiva, la povertà può essere espressa in termini di mortalità prematura rispetto all’aspettativa di vita nazionale, alla cattiva alimentazione, alla scarsa scolarizzazione e accesso limitato o nullo ai servizi di base, tra le altre dimensioni.
RIFERIMENTI:
- Billi, Marco, Amigo, Catalina, Calvo, Rubén y Urquiza, Anahí, Economía de la Pobreza Energética. ¿Por qué y cómo garantizar un acceso universal y equitativo a la energía?, Economía y política, 5 (2), 35-65, 2018.
- Bouzarovski, Stefan, Petrova, Saska y Sarlamanov, Robert, Energy poverty policies in the EU: a critical perspective, Energy Policy, (49), 76-82, 2012.
- Castelao Caruana, María Eugenia y Méndez, Florencia Magdalena, La pobreza energética desde una perspectiva de género en los hogares urbanos de Argentina, SaberEs, 11 (2), 133-151, 2019.
- CEPAL, Rol y perspectivas del sector eléctrico en la transformación energética de América Latina: aportes a la implementación del Observatorio Regional sobre Energías Sostenibles, 2018.
- Durán, Rodrigo, Apuntes sobre pobreza energética. Estimaciones para Argentina, años 2003-2018, Rosario, Taller Ecologista, 2018. EU Energy Poverty Observatory, Role and Mission.
- García Ochoa, Rigoberto, Pobreza energética en América Latina, Santiago de Chile, CEPAL, 2014.
- OLADE, Pobreza energética en América Latina y el Caribe. Una propuesta de indicadores que midan el acceso a la energía con enfoque de desigualdad social y de género, 2019.
- ONU (2015). Objetivo 7: Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna.
- Smith, Brandon, UK Fuel Poverty Strategy (2001), 2017.
